正視戰後移入台灣的中國非常體制之多源性│薛化元

2018.06.19


戰後初期中國非常體制的移入與發展

長期以來,無論是學界或者是目前一般的常民歷史記憶,往往強調「戒嚴令」在台灣戰後歷史的重要性。不過,「戒嚴令」雖然是箝制戰後台灣自由民主人權發展的機制之一,但是,過度強調「戒嚴令」而忽視其他歷史問題的結果,往往對於戰後台灣歷史的發展做出過度的解釋。其中,就包括解除戒嚴在戰後台灣政治改革的意義在內。從另一個角度來看,戰後在台灣整個非常體制的問題和1945年10月蔣介石根據「聯合國最高統帥第一號命令」派陳儀來台灣接收有密切的關係。原本在中國訓政體制之下,箝制基本人權的相關法律命令等規範,透過陳儀來台灣接收、統治,在相當程度上也移轉到台灣。

而在1946年初國民政府準備在中國大陸實施民主憲政的改革,特別是伴隨制憲工作的推動,理論上原本訓政體制會隨著制度的調整,而有根本的改變。不過,縱使在1946年1月孫科主持的最高國防會議,對於原本侵犯人權的法律、命令,做了某種程度的盤點,事後卻囿於主客觀的因素無法徹底落實。因而到了1946年12月,制憲國民大會在通過中華民國憲法時,也制定「憲法實施之準備程序」,明訂行憲的步驟與時程。其中,針對現行法律與「憲法」相牴觸者,自「憲法」公布之日起,國民政府應迅速分別予以修改或廢止,以落實憲政體制下對人權的保障,但是實際上成效仍然相當有限。而造成此一改革無法落實的重要背景之一,就是由於中國國共內戰在1947年7月國民政府發布了動員戡亂令,也就是在憲法制訂尚未實施之前,就已經開啟了動員戡亂體制。

前述這些發生在中國大陸的制度的改革的中挫或是變局,由於台灣現實上處於國民政府的統治之下,當然也受到了影響。不過在1947年的歷史脈絡中,當時台灣的菁英或是一般的常民對這樣的改變並不是那樣的敏感,因為當年台灣剛發生了228事件,在228事件以後隨著國民政府派軍隊來台灣鎮壓以及後續的綏靖、清鄉、掃紅,台灣的自由、民主、人權本來就處於國家「暴力」威嚇的風聲鶴唳之中,因此對於當時中國進入動員戡亂體制也就沒有強烈的反應。

這也意味著,台灣的非常體制基本上在戰後是發生在台灣與中國糾葛的歷史脈絡中,而原本是中國內政的國共內戰,也由於國民政府對台灣的統治支配,連帶著對台灣造成衝擊,這是戰後台灣非常體制的重要開端。

 

中華民國政府敗逃到台灣歷史解釋的迷思

1949年12月7日,中華民國政府下令遷移到台灣,這也意味著國民黨政府承認在中國進行動員戡亂的失敗,因而選擇敗逃到它實際控制的台灣。12月9日中華民國行政院第一次在台灣召開院會,這也是中華民國中央政府在台灣開始實施統治的開端。而中華民國政府與台灣省政府所統治的區域,也嚴重重疊,而無論是權力的行使或是地方自治的實施,也在這樣的情況之下面臨了新的問題與糾葛。

有一些研究者注意到此一歷史變局,但對戰後台灣非常體制的解釋卻在沒有注意時序發生的過程中發生了錯誤。其中最常見的就是,誤認中華民國政府在國共內戰失敗,敗逃到台灣才在台灣實施了戒嚴,或者是因此才在台灣實施了種種限制人權,造成白色恐怖的法律包括「懲治叛亂條例」在內。從歷史的脈絡中我們可以清楚地發現,中華民國政府是在1948年12月根據「動員戡亂時期臨時條款,發布了全國「戒嚴令」(當時台灣並不在「戒嚴令」的實施範圍內) ,台灣是在1949年5月20日開始由省主席兼任警備總司令陳誠下令實施的臨時戒嚴,而在中華民國政府敗退到台灣之前,也在同年6月21日開始實施「懲治叛亂條例」,因此我們可以說台灣的戒嚴或者是「懲治叛亂條例」的實施,基本上都不是因應中華民國政府敗退到台灣以後的需求而制定的。相對地,是國民黨政府面對中共叛亂勢力逐漸作大之後所做的整體回應,它往前可以追溯到1947年7月的「總動員令」,或者是1948年制定的「動員戡亂時期臨時條款」,不過無論是哪一個時點都和中華民國政府敗退到台灣沒有邏輯性必然關係。而且,在1949年12月之前,透過行政的作為,台灣也展開系列的肅清工作。例如1949年5月1日台灣實施的戶口調查,當時的《中央日報》社論就明白指出這一個戶口調查的目的,在於肅清台灣內部反對國民黨當局的力量與「不良份子」,和一般進代化的戶口普查的性質有相當的差異,也就是說中華民國政府還沒有敗退到台灣,國民黨當局已經在台灣開始實施箝制人權的相關法規與行政作為。不過,隨著中華民國政府敗逃到台灣,國民黨當局在台灣實施的統治對人權的箝制,確實有變本加厲的問題。

「戒嚴令」的性質與正當性的再檢討

其次,針對台灣「戒嚴令」的性質,過去討論多著重於戒嚴體制對於憲法體制基本人權的限制與侵害,而忽落了從「戒嚴法」本身的意義來思考「戒嚴令」的問題。針對此一問題,我們必須指出「戒嚴法」在1949年曾經有一次有較大修正,因此我們既然要討論的是台灣的「戒嚴令」,就可以根據當時有效「戒嚴法」的範圍及規範來討論。其中最重要的是除了戒嚴的程序之外,「戒嚴令」實施有兩個基本的區分,其中一個是所的警戒地域;另一個則是接戰地域,其中接戰地域是與敵軍或是叛亂武裝集團處於直接武力交鋒的狀況,或直接的武力威脅下。而陳誠下令1949年5月20日台灣開始實施的「戒嚴令」,基本上是屬於臨時戒嚴,根據「戒嚴法」的規定,此一「戒嚴令」必須逐級呈報奉准,而當時實施的戒嚴也是屬於警戒地域的戒嚴。相對地,1949年12月中華民國政府敗逃到台灣之後,行政院在12月28日發布的「戒嚴令」,則是將台灣劃入1948年12月中華民國政府發布的所謂全國「戒嚴令」中,同時並將劃歸為接戰地域,因此此一「戒嚴令」在性質上,與1949年5月20日開始實施的「戒嚴令」有相當大的差異。這個差異不只是有關戒嚴實施相關法律適用條文的不同,也就是軍法審判的範圍較原本的「戒嚴令」更為擴大,更重要的是它也牽涉到此一「戒嚴令」,在事後檢討上是否正當或是正當性的爭議問題。1950年6月韓戰爆發之後,美國總統杜魯門隨即下令第七艦隊進入台灣海峽,實施台灣海峽中立化政策,在此一政策之下,中華人民共和國人民解放軍如果想對台灣實施的武裝行動,是受到強力監控或限制的。我們可以這樣說,雖然此時美國政府還沒有實施協防台灣的政策,但是中華人民共和國根本無力對台實施武力攻擊,更不用提「登陸作戰」了。

換言之,1949年12月發布接戰地域的「戒嚴令」之後,台灣雖然一時之間瀰漫在中華民國政府失去中國大陸統治權的陰影,而且面對人民解放軍武力解放的威脅,但是前述美國施實施台灣海峽中立化政策之後,情勢已經大幅改變。根據相關歷史紀錄,不僅沒有發生過人民解放軍和中華民國政府於鄰近台灣附近發生武裝衝突的案例,相對地,主要的衝突都發生在中國大陸的沿海,而中華民國政府還曾經對中國大陸沿海發布過封鎖令。就此而言,台灣並沒有直接面對武裝入侵的危機,如此在1950年6月之後是否還有實施接戰地域戒嚴的必要性,或者說此一「戒嚴令」是否還有正當性,都有待進一步思考。

 

「動員戡亂時期臨時條款」的性質與限制

從戰後台灣憲政史的角度切入,可以發現對於「動員戡亂時期臨時條款」的解釋,在1950年代及1970年代有相當不同的樣態。在1950年代,特別是1958年、1959年之後,面對著中華民國憲法限制總統不能三連任,而蔣介石總統第二任任期即將屆滿,是否可以三連任,是重大的憲政問題。在此狀況之下,站在比較自由民主憲政角度的《自由中國》誌便認為「臨時條款」是中華民國憲法的一部分,而蔣介石承諾要把整個「中華民國憲法」完整的帶回中國大陸,同時又承諾不修憲,因此「臨時條款」自然也不應該修改而應該將它視為憲法的一部分,而總統三連任也沒有法源。相對地,站在國民黨當局的立場,則試圖將「臨時條款」與憲法本文做為區隔,而後最後選擇以修改「臨時條款」的方式凍結憲法總統不得三連任的規定,而幫蔣介石總統的三連任開了大門。此後,國民黨當局在與主張政治改革的法政專家論辯時,於1970年代立場有了逆轉的狀態。在1970年代以後國民黨當局的立場,強調「動員戡亂時期臨時條款」是憲法的一部分,也是憲政秩序的一部分,相對地,在主張改革的自由派陣營中,憲政學者常常批評「動員戡亂臨時條款」是憲法的違章建築。如果從歷史的脈絡中來分析「動員戡亂臨時條款」的性質,它原本就是根據中華民國憲法規定的修憲的程序所制定,而在「動員戡亂臨時條款」提案及審查的過程中,提案關鍵人物之一的王世杰在國民大會的說明,直接指明制定「動員戡亂臨時條款」本質上就是修憲案,因此從中華民國憲法的角度來看「臨時條款」在1950年代作為憲法的一部份,本質上來看並沒有太大的疑義。

從另一個角度來看,「動員戡亂時期臨時條款」往往被認為在制定之初即造成總統或行政權的擴權。就此而言,我們必須指出1950年蔣介石總統的擴權,包括成立在實質上幾乎成為太上行政院,由蔣介石總統擔任主席的的國防會議,有權可以審查行政院所制定的重大政策乃至預算案。可是,國防會議的成立實際上跟「臨時條款」的內容是沒有關係的。

 

1948年制定的「動員戡亂時期臨時條款」,內容包括:

總統在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第39或43條所規定程序之限制。

前項緊急處分,立法院得依憲法第57款第2款規定之程序,變更或廢止之。

動員戡亂期之終止,由總統宣告,或由立法院咨請總統宣告之。

第一屆國民大會,應由總統至遲於39年12月25日以前,召集臨時會,討論有關修改憲法各案。如屆時動員戡亂時期,尚未依前項規定,宣告終止,國民大會臨時會,應決定臨時條款應否延長或廢止。

因此,根據「動員戡亂時期臨時條款」制定時的相關規定,總統在經過行政院會議通過之後,可以發布緊急處分令或是「戒嚴令」,而不受到憲法即相關法律程序的規範。其中有關「戒嚴令」的部分,1948年年底第一次適用,1949年年底第二次適用。當然對於人權限制而言,「戒嚴令」是造成戰後台灣人權限制的重要因素之一,不過從另一個角度來看,「戒嚴令」本有其發布的程序,以當時中華民國政府的施政,特別是有關台灣的戒嚴,就「戒嚴法」的程序來說,基本上並不是總統根據「動員戡亂時期臨時條款」的規定來制定而已,包括代行總統職權的行政院長閻錫山發佈(代總統李宗仁赴美,正副總統缺位,依體制由行政院長代行總統職權),再由令法院審查通過。換言之,1949年12月發佈的「戒嚴令」縱使根據「戒嚴法」的程序,也達到一定程度的要求。因此,「臨時條款」在這部分與總統的擴權並沒有明顯的關係。

至於總統根據「臨時條款」下達的緊急處分,在1948年中國大陸為了因應緊急的財經情勢實施金圓券的改革,是它第一次的發布。而第二次則是1959年87水災之後,基於整個災情嚴重與救災的需要,發布了第二次緊急處分令。從前述緊急處分另的內容而言,跟自由民主人權或國家機關如總統的擴權,基本上也沒有太大的關聯。

至於「臨時條款」使總統得以擴權,及進行各憲法機關權限的調整,則主要從1960年修改「臨時條款」讓蔣介石總統得以三連任成為終身職的總統開始。在1966年跟1972年的修改之後,除了賦予了總統擴權的憲法基礎之外,萬年國會在「臨時條款」得到了明確的依據,這對箝制自由民主人權,或是對憲政體制的傷害,才是相對明確的。

 

總動員體制實施的問題

總動員體制對戰後台灣人權的影響層面相關廣泛,包括財產、產業經營、民生物資等經濟資源的管制等等。

至於戰後台灣實施總動員則溯自1947年7月4日,國民政府委員會第六次國務會議通過「拯救匪區人民,保障民族生存,鞏固國家統一,勵行全國總動員,以戡平共匪叛亂,掃除民主障礙,如期實施憲政,貫徹和平建國方針案」(以下簡稱「全國總動員令」),並發布處字第722號訓令,要求行政院暨直轄各機關「應即切實施行」。7月18日,國民政府國務會議通過行政院提出的「動員戡亂完成憲政實施綱要」案。此一行政命令的公布,正式宣告國民政府以總動員法作為主要依據,針對經濟物資的統制、徵收物資的方式、交通工具之管制加以規範、限制,並由國民政府修正公布施行,作為實施全國總動員的依據。

全國總動員令的頒布讓原應「行憲」而須廢止的「國家總動員法」繼續有效,「動員戡亂完成憲政實施綱要」更直接標舉其法源:「本綱要依國務會議通過厲行全國總動員以戡平共匪叛亂如期實現憲政案及『國家總動員法』之規定,制定之」。第17條則進一步授權行政院根據「總動員法」,可以在「綱要」之外發佈相關的規定,限制基本人權:「除本綱要已有規定者外,為達成戡亂之目的,行政院得依『國家總動員法』之規定,隨時發布必要之命令」。

原本的授權已經對人權已經有相當限制,而實際實施的狀況,更常常過於輕率,不當限制人權。1958年總統府臨時行政改革委員會通過的改革建議案中,第69案「切實保障人權案」是對當時國家公權力侵害人權批判性最強的建議案,其內容也注意到「國家總動員法」在動員戡亂時期亦是人民人權容易受到侵害的主要原因之一。因此就法律的實施而言,在建議案中要求政府動用「總動員法」必須力求謹慎,不宜輕率。對此,總統府臨時行政改革委員會並提出下列的具體主張。

(一)各級政府機關基於辦理某種業務或為某種措施之需要,而欲取得法律上依據者,應就現行有關法律,建議補充修訂,而不應該請行政院,依據總動員法,發佈命令。

(二)而行政院根據各機關請求,依據總動員法發佈命令時,則應切實審核是否確有發佈該項命令之必要,同時並應提經院會通過後,使得發佈。發佈之時,應同時宣告各該命令施行之區域與期限。

(三)至於行政院依總動員法所已經發佈之各項命令,行政院應下令所屬機關,就其主管業務,切實檢討有無繼續實施之必要,再報行政院查核。

此一建議案提交蔣介石總統批示後,實際實施的成果相當有限,必須等到反對力量稍見茁壯,提出批判,及受到箝制的工商業者提出改革要求後,才逐漸改善。

整體而言,非常體制對戰後台灣人權的箝制,或是限制台灣民主政治的發展,影響相當深遠。過去,往往將主要的問題過度放在戒嚴,進而放大了解除戒嚴在台灣歷史發展的意義。如此,就忽略了其他政府的政策、法規,乃至整個動員戡亂時期非常體制的問題。而且,縱使注意到後者,也往往誇大了「動員戡亂時期臨時條款」的影響,忽略「總動員法」實施的影響。

認識到非常體制的複雜與「多源」,在某種意義上正是推動「轉型正義」的重要基礎。當體制從「非常」往民主憲政轉型後,釐清非常體制的複雜與「多源」性,才能瞭解當時國家公權力對人權不當侵害的內涵,也有助於轉型正義範疇的界定。當然,面對過去人治與黨國體制「合體」的年代,統治者的個人意志及其影響,更是不容輕忽的。


 


薛化元 / 政治大學台灣史研究所教授