租稅改革與台灣經濟成長的關係│蔡明芳

2018.01.04
 
租稅正義一直是許多國家可望達到的目標,但是,在租稅改革或法令修改的過程中,也往往遇到是否租稅正義會改成租稅不正義的問題。財政部於今年9月1日研擬所得稅法部分條文修正草案並陳報行政院審查,此次稅改分別對於租稅公平、經濟效率、稅政簡化及財政收入等四大面向來進行所得稅制整體評估。同時,本次所得稅改革有三大主軸,分別為:一、減輕薪資所得者及中低所得者所得稅負擔;二、減輕中小型及新創企業稅負;三、建立符合國際潮流且具競爭力之投資所得稅制。
 
租稅改革與貧富差距
 
由於財政部所提的方案「刪除綜合所得淨額超過1,000萬元部分適用45%稅率級距,即綜合所得稅(以下簡稱綜所稅)級距由6級修正為5級,最高稅率降為40%,有助留才、攬才及吸引投資。」這使得第一個主軸的租稅改革引來不少輿論的關切,擔心貧富差距可能會進一步擴大。亦即,「最高所得稅率的調降」似乎被認為恐有幫助富人省稅或讓貧富差距進一步擴大。從不同所得稅級距來看,調降最高所得稅率確實有影響貧富差距的效果。
 
但是,在原所得稅最高級距內,有人願意乖乖繳稅或無法逃稅,有人則是以透過海外公司或投資來節稅或逃稅,真正被課徵高稅率的個體反而都是努力工作的高所得受薪階級,這樣的稅制長期對於在台努力工作的高階白領是一種變相的懲罰。因此,以擴大貧富差距的理由來反對政府降低最高稅率的主張,可能低估或小看了高收入者的節稅能力。當然,我們可以要求政府努力查稅,但是,若查稅如此容易或租稅稽徵成本低,經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)的會員國就不需大費周章地推出「共同申報及盡職審查準則」(Common Reporting and Due Diligence Standard),即所謂全球版的肥咖條款。全球版的肥咖條款與美國版肥咖條款息息相關,在世界大國的租稅稽徵行動也面臨挑戰的情況下,以台灣目前的國際地位,要防堵海外避稅的成本恐怕是非常高的。
 
因此,我們若將縮小貧富差距的重責大任放在最高所得稅率,一方面可能提高國人海外避稅的誘因,二方面是處罰每一塊錢都會被政府課徵稅收的高所得者,就此點來看,調降最高所得稅率是較公平的做法。
 
再者,導致台灣貧富差距急遽惡化的原因很多,包含房地產價格的高漲、台灣產業的外移與既有產業轉型失敗所導致的失業與薪資停滯,都是可能使得貧富差距擴大與世代不公平的原因。不同世代的相對剝奪感在年輕人的失業與青年貧窮的現象尤其明顯。特別是年輕人畢業薪資普遍低落與高房價所導致的實質購買力倒退現象,更是常被認為是貧富差距擴大的現象之一。
 
 
租稅改革與經濟成長的良性循環
 
一般而言,一國擁有的高階人才多寡關乎其人力資本的累積與技術外溢,人力資本會影響一個國家的要素生產力,當一國擁有的人力資本愈多時,該國的生產力也會愈高。美國吸納了全世界一流的人才造求其強大的國家生產力,強大的國家生產力與所創造的財富又進一步的吸引更多優秀人才的加入,這是一個良性的循環。因此,若政府的租稅政策無法處理不勞而獲所產生的貧富差距問題,卻對對勞而獲的收入課徵高稅率,對於台灣不論在吸引或留下高階人才均會產生不利的影響。
 
由上述討論可知,調降最高所得稅率一方面可能會使得最高所得級距的納稅人所得增加而擴大貧富差距,另一方面也會有留住或吸引高階人才的效果,進而帶動經濟的良性循環,這將使得大家變得更有錢,因此,認為「調降最高所得稅率」一定會造成貧富差距的負面結論,恐過於誇大。
 
其次,在第二個主軸中,財政部則是對於未分配盈餘加徵營所稅稅率由10%調降為5%,希望可以增加投資動能。未分配盈餘稅率的調降故然可以讓企業有更多的資金可以投資,但是,平心而論,台灣目前缺乏的可能是投資的信心或廠商對未來經濟的想像,而非資金不夠,這點由台灣的超額儲蓄即可看出端倪。
為此,蔡英文政府上台後,也推出前瞻基礎建設來投資未來。同時,行政院去年7月已敲定從今年(2017年)1,078.5億元的科技預算中提出100億元,全力發展包含亞洲矽谷、生技醫療、綠能科技、智慧機械及國防航太等五大創新產業,再加上新農業、循環經濟的「五加二」計畫。在五加二的計畫中,已有將許多當前或未來世代的產業趨勢納入考慮,希望如小英總統就職當天對全民的承諾一樣,讓台灣經濟轉大人。
 
唯有讓廠商看到經濟前景,廠商才會願意花錢投資。此外,政府也應讓許多掌握龐大資金的企業主了解目前具有前景的產業內容,唯有讓企業家們熟悉該未來性產業,資金才可以注入這些新興產業,未分配盈餘稅的降低才會有辦法將資金到入市場帶動投資與經濟成長的效果。
 
在第三個主軸中,目前的稅改方案則是縮小了內外資所得稅的差距,這是過去長期被許多人所詬病的,財政部於本次稅改也做了不小幅度的修正。給予外資較優惠稅率是為了讓外資可以增加本國投資,而且是「具生產性」而非投機性的的理財投資。若本國投資環境不好或本國廠商都不願意投資自己國家了,外商投資的意願自然會降低,此時,給予外資優惠稅率並不會增加其在生產性的投資活動。反而內資與外資稅率不一會產生假外資問題,進一步造成本國財政稅基的流失。因此,由上述討論可知,財政部在這方面的稅改方案確實直接切入問題,回應大家對於內外資課稅不公的批評與降低稅基流失的疑慮。
 
 
稅改的公平與效率
 
最後,效率與公平是在經濟學上最常被用來討論政府政策是否合宜的兩個的評斷標準。效率指的是,在既有的資源投入下,社會的參與者是否將資源做充分利用,把社會的餅做到最大。公平則是關心社會的大餅要如何分配,這是從分配的結果來看。此次稅改在最高所得稅率的調降是往減少租稅扭曲的方向走,即可以提高納稅義務人的努力誘因,因此,從效率的角度來看,此次稅改確實是可以把社會的餅做大。此外,如前所述,讓誠實納稅的高所得者也得到了一些補償,這也是往公平的方向邁進。
 
就內外資稅率差距的縮小而言,是否可以達到更有效率的結果尚無法觀察,但至少不會導致更無效率的產出。但從公平的角度來看,內外資稅率縮小應該是往公平的規則調整,以期達到較公平的結果,故這樣的改革應該是較無爭議的。
 
需再次強調的,我們必須肯定財政部於這次稅改的許多修正,理由很簡單,我們關心的應是「最適」租稅政策,而非「最高」租稅政策,過高的稅率必然降低行為個體的努力誘因,進而傷害效率,讓社會生產的餅變小。因此,在提出稅改方案時,若只考慮結果的公平,可能無法兼顧經濟效率與財政收入,這也是為何個人對於財政部稅改方案持正面評價的原因。
 
 
財政永續與經濟發展的稅改方案
 
最後,整個國家的財政收入多寡、所得分配與投資動能絕非透過稅改方案即可達成,這應該也是全民的普遍認知。因此,財政部在本次的稅改方案雖然已在租稅公平、經濟效率、稅政簡化及財政收入等四大面向進行修正,但是,要達成公平正義與經濟效率,仍有待其他部會以及民間的參與才有成功的可能。例如,財政稅收的多寡除了與稅率高低有關外,稅基的大小也是關鍵。稅基的大小除了需要依賴生產者的努力外,也需要經濟部、國發會、教育部與科技部等相關部會因應內在與外在需求與投資方向的變化,提供具有前瞻性的硬體設施以及法規調和與人才教育的軟體建設。基礎建設的完善與否會直接影響產業的生產力與國家的生產力高低,若台灣的國家生產力高,則台灣的廠商一定可以具有不錯的競爭力,此時,我國廠商的營收增加,受雇人員的薪資增加,稅基也得以進一步擴大,財政收入自然提高。因此,政府其他主責機關應與財政部維持橫向的溝通聯繫,租稅政策應與國家的經濟願景相輔相成,如此才可以達到財政永續與經濟發展的雙贏目標,我們期待台灣可以早日達到包容性經濟成長的經濟新願景。
 
 

蔡明芳/淡江大學產業經濟學系與經濟學系合聘副教授