安倍勝選後的亞太區域安全保障情勢│李明峻

2018.01.04
一、東亞各國進入政權穩定期
 
東亞安保情勢在近年來有很大的變化。自2012年釣魚台列嶼國有化之後,中日關係陷入緊張,中國也開始定期巡視釣魚台列嶼,雙方在東海劍拔弩張,中國軍艦、海監船、戰鬥機甚至航空母艦穿越日本西南諸島,對台灣與日本形成新的威脅。其次,北韓金正恩上台後發展核武與長程飛彈,透過「理性計算的不理性行為」,以戰爭邊緣的威嚇策略,希望與美國直接談判,以達到國家生存與維持政權的目的。此舉造成北韓議題成為國際社會的焦點。接著,2017年5月10日韓國也政黨輪替,朴槿惠總統因案提前下台,文在寅擔任大韓民國第19任總統,主張對北接觸的他讓韓半島情勢出現變化。特別是一向與中國親善的南韓,由於部署薩德飛彈防禦系統而反目,中國對韓制裁,抵制韓貨,韓中關係惡化。
 
在這段期間,菲律賓向國際常設仲裁法庭所提出的南海仲裁案宣判,中國全面敗訴,在南海的九段線主張面臨挑戰。幸而菲律賓狂人總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)上台,與中國展開友好訪問,中國以總值240億美元的金援、貸款與投資承諾,暫時緩解在南海的不利情勢。但在此之前,台灣於2016年5月政黨輪替,原本親中、主張「終極統一」的國民黨下台,不接受「九二共識」、「一個中國」的民進黨全面執政,強調台灣主體性的勢力擴張,由於蔡英文總統主張「維持現狀」,兩岸關係進入「冷和」階段。同年年底,美國也發生政黨輪替,唐納川普總統於2017年1月20日就職,美國的外交政策發生大轉彎,退出TPP、退出巴黎協定,對北韓採取強硬態度,致力於美國經濟優先與軍事行動,讓東亞地區陷入前所未有的緊張狀態,國際情勢瞬息萬變。
 
 
此外,中國與蒙古因達賴喇嘛訪問烏蘭巴托而交惡,哈薩克因一帶一路衍生的土地問題,親中總理下台,國內一片反中聲浪。緊接著,2017年6月中國開始修建延伸至洞朗地區的道路,導致印度軍隊攜帶武器和推土機,越過中印邊境錫金段,進入洞朗地區,阻止中國軍隊「越過不丹邊境修路」,形成中印兩國武裝對峙。印度雖沒有對洞朗地區宣稱主權,但以「支持不丹對該地區聲稱的主權」作爲印度部隊越境的理由。中國政府則指責印度侵犯中國領土主權。雙方中印邊境的軍事緊張情勢到9月中旬才緩解,但10月初再傳中國增兵邊境,引發新的緊張。
 
在這樣緊繃的國際關係中,中國十九大落幕,習近平時代權力構架已具雛形,表面上中國共產黨政局進入更穩定的階段,但也以「中國夢」而充斥自信和自大。鄧小平的「韜光養晦」已成過去,中國將以大國/強國身份,繼續在世界舞台上發揮作用,但中國列為執政亮點之一的在南中國海建造人工島礁,卻造成與亞洲國家及美國關係緊張。
 
在此同時,日本安倍政府雖於2017年陷入危機,甚至在7月的東京都議會選舉大敗,但隨後在10月22日的第48屆眾議院選舉中獲勝,分崩離析的在野黨空前慘敗,選前由原民進黨自由派出走成立的立憲民主黨成為最大在野黨,但僅取得55席,是日本戰後以來最少紀錄。安倍政府可以毫無懸念地繼續執政,修憲與強化美日安保的方向進一步落實。
 
基本上,東亞各國都進入政權穩定期,國內在野黨或反對勢力的干擾都降到最低,估計由於各國都有全力處理對外關係的條件,因此一方面軍備與防衛都會進一步加強,但外交關係也會同時緩解,而進入強調經濟合作的和平穩定階段。
 
 
二、東亞安保情勢日益緊張
 
中國近二十年來積極充實遠洋海軍力量。中國由一個大陸國家逐步成為太平洋到東南亞延至印度洋的海權國家。中國加強在控制的南海島礁軍事化,積極打造連結西沙群島、南沙群島和黃岩島的「戰略三角」,企圖掌控整片南海海域的作法,導致美國增加軍售台灣、在中國周邊部署薩德飛彈系統、美國船艦和戰機在東亞頻繁活動,並在中國附近進行海空密切監視等行動,這個情況勢必為美中關係再添複雜新變數。
 
同時,日本將加速自主國防建設與安全法制改革。2013年〈防衛大綱〉項目已逐步落實,剩餘與新增項目將在2017年底新增預算加速完成,以銜接2019年〈防衛大綱〉的新規劃。此外,自2016年3月29日實施《新安保法制》後,日本積極透過國際維和、演訓兵推、美日共同任務、與半島危機等案例做為安保法制改革基礎。日本希望美國在東北亞派駐更多戰略性武器,以同時壓制北韓與中俄。另一方面,日本以北韓威脅為想定,進行美日韓反導與反潛演訓,透過美日韓在半島周邊密集軍演與備戰,擴大日韓合作項目,讓美日同盟與美韓同盟接軌,造成事實上的(de facto)軍事合作。
 
繼2016年6月20-28日美日韓首次聯合反導彈軍演,2017年4月3-5日美日韓也首次進行反潛演訓,科目包含共同偵測、追蹤與情報共享等,以牽制北韓潛射導彈威脅。2017年10月23日美日韓也在日韓海域進行為期兩天的反導演習,聯合演訓項目包含共同探測與追蹤導彈,也是美日韓第四次聯合反導演習。
 
    2017年10月26日,美國國務院負責南亞事務的代理助理國務卿威爾斯(Alice Wells)表示,美國正考慮近期舉行一場事務層級的四方會談,以聚集具有相同價值觀的國家,建立日本、美國、印度及澳洲的高層對話,以促進從南海、印度洋以及到非洲等地區自由貿易、基礎建設投資、海上安全、與國防合作等戰略性整合。
 
不僅如此,美軍船艦顯然將增加在南海行使航行自由權利的次數,歐巴馬任內八年美艦巡航南海僅四次,但川普上任還不到一年,就已三度下令美軍飛彈驅逐艦出入南海。尤其與過去的「臨時性」行動大為不同,美國國防部首度擬定常態性南海巡航計畫,將建立巡航的「規律性」,透過更具連貫性和針對性的行動,彰顯美方在南海問題的堅定立場。甚至英國也計畫明年派出軍艦赴南海巡航,甚至英國兩艘最新航母一旦開始服役,首個任務之一就是到南海巡航,顯見南海問題亦日益升溫。
 
 
三、東北亞情勢和緩
 
如前所述,中共十九大是在建國以來最嚴峻的國際情勢下召開,因此中共在十九大一結束就開始與周邊國家緩解關係。同時,安倍勝選之後要在北韓議題上有所進展,日本就需要與中國合作,以減低來自北韓的壓力。同時,中國一方面在經濟上也需要與日本合作來解決困境;二方面因為與韓國關係陷入僵局,因此希望拉攏日本來平衡;三方面為牽制日益升溫的台日關係,所以也必須與日本改善關係。因此,如果沒有意外的話,當川普結束東北亞訪問之後,中日韓高峰會就會在東京召開,屆時李克強將訪問東京;明年中日韓高峰會將在北京召開,安倍就會訪問北京;如果順利進行的話,習近平就有可能明年訪問日本。中日關係將達到釣魚台國有化以來最好的狀況。
 
中共十九大一結束,中國與南韓的關係隨著出現轉圜。10月24日,在菲律賓克拉克舉行的東盟擴大防長會議上,韓國國防部長宋永武與中國國防部長常萬全舉行會談,這是自薩德部署矛盾兩年多來韓中防長第一次舉行會談。10月30日,中國外交部發出聲明,指出韓國已經了解中國有關「薩德」系統的擔憂,並澄清系統並不是針對「任何第三國」,因此並不會損害中國的戰略安全利益,因此雙方已同意早日把兩國關係推回正軌。南韓外交部也發表聲明,兩國同意雙邊關係回到「正常發展的道路」。早前中國和韓國簽定價值約560億美元的貨幣互換協議,中國的航空公司也恢復早前停飛的航線。這些經濟和軍事的合作及互動成為中韓破冰的契機。
 
同時,2017年10月18日,習近平於十九大上表示「一個中國原則」是兩岸關係的政治基礎,堅持「和平統一」,四度提到「九二共識」,並重申「六個任何」,反對「台獨」分裂國家。習近平這次指出,「承認『九二共識』的『歷史事實』,認同兩岸同屬一個中國,兩岸雙方就能開展對話」。針對中共總書記習近平在中共十九大有關台灣的談話,美國國務院重申美方的「一中政策」立場,並鼓勵兩岸進行建設性對話,以和平方式解決分歧。習近平指出的「承認『九二共識』的『歷史事實』,與總統蔡英文所說的「尊重九二會談的歷史事實」相近,對此,台灣總統府表示,兩岸領導人應該共同努力,展現長年累積而來的圓融政治智慧,以堅定意志和最大耐心,共同尋求兩岸互動新模式,為可長可久的兩岸和平穩定關係奠定基礎。由此可知,兩岸情勢也往緩解方向發展。
 
 
四、結語
 
長期以來日本對亞洲的戰略就是以日美同盟為亞洲安全和平的「公共財」(public goods),並不是對任何國家採取敵對關係,但是希望東亞地區能持續維持現狀避免紛爭。一般認為,日美共同戰略對中國採取勸阻戰略(dissuasion strategy)並非「圍堵」或「敵對」戰略,但是也必需提升日美對中國軍事抑止力量為後盾。中、美是前兩大世界經濟體的國家,雖然都表示願意致力發展穩定的軍事關係,但由於中國美軍持續加強亞太地區軍事力量,而日本防衛性軍事力量也逐步提升,就是要維持日美同盟為亞洲安全和平的公共財。
 
中國、日本與南韓都不希望韓半島發生武力衝突。日本因為憲法的限制,一旦韓半島發生武力衝突,將會是由美中俄三國處理問題,無法參加軍事行動的日本將喪失發言力度。中國基本上是要維持北韓境內秩序,壓制北韓內部反中親韓勢力加劇,若韓半島一旦發生武力衝突,將對中國造成經濟、軍事、難民與核武等多重危機,因此中國絕不希望韓半島發生武力衝突。韓國也是鴿派抬頭,文在寅主要繼承金大中與盧武鉉的政策,他們比較同情北韓政權,希望透過對話與交流來影響北韓政權,因此比較有意願與動機去和北韓協調,韓半島劍拔弩張的態度應有緩和的機會。
 
另一方面,目前沒有國家希望北韓立即崩潰,因為不論是南韓還是美國、中國、日本,都沒有制定針對北韓體制突然崩潰的實質性方案。現在韓國必須鞏固美韓同盟,使美國在北韓發生劇變事態時積極發揮作用,同時還要全面加強四強外交,推動韓、美、中的三角對話,並在此基礎上擴大韓、美、中、俄、日的五方甚至加上北韓的六方對話,使韓半島情勢能朝穩定的方向發展。
 
最後,中國的崛起是攸關本世紀國際秩序根本的最重要國際政治課題,同時也是亞太區域安全保障所面臨最嚴峻的挑戰。因此,本世紀最大的戰略課題是:如何管控「中國崛起」。中國一面確保這般戰略優勢的同時,一面向美國提出兩項要求:「新型大國關係」以及其具體化的「太平洋共治」(G2)。在新型大國關係的基礎下,為避免落入兩強相爭的情形,相互尊重彼此核心利益,問題在於「核心利益」的內容不應由中國定義。在此意義下,尋求台灣和平安全與台灣海峽的穩定,必須建構防止中國確立「戰略上優勢」的抗衡戰略。就此而言,或許將憑藉經濟實力與軍事力量不斷向外擴展的中國,納入既有的國際秩序體系,是解決此一問題的最好方法。
 
 

李明峻/李登輝民主協會理事、台灣安保協會副理事長